推動行政及司法改革 回應社會發展挑戰——「變革香港」系列之二

民建聯副主席 周浩鼎

2021年2月22日

香港回歸之初，特區政府行政管理及公務員隊伍的專業高效，頗受稱道，但社會發展越來越複雜多變，政府管治與行政方面的問題也開始浮現，例如無力解決一些社會經濟的結構性矛盾，從地區民生事務到重大危機應對的表現也不時令公眾失望，行政部門被批評官僚僵化、避事或「離地」，甚至有輿論稱「公務員神話」已經破滅。

在世界經濟論壇的《2019年全球競爭力報告》中，香港競爭力總體排名第3，體制方面排名第5，但其下的細項評分中，「政府應對變化能力」、「政府長遠視野」分別只是排名17和16（這兩項排名居首的是新加坡），在一定程度上反映了香港政府行政方面存在的問題，以及這些問題如何影響香港的競爭力。我們認為，變革香港的其中一個方向，是通過行政改革提升效率，令政府更快更好地回應市民訴求和社會發展挑戰。

民建聯一直要求政府引用《收回土地條例》徵收土地，興建公營房屋，重建輪候冊市民「三年上樓」的希望。

初步看來，有四個方面的問題需要解決。首先，在目前的公務員升遷機制中，不論有無功績，只要不犯錯，就能步步高升，直至退休，反而勇於任事的官員，一旦犯錯，就可能仕途止步。這容易造成因循避事的官僚習氣。其次，賞罰不明確。用心做事的公務員得不到應有賞勵，而處理懲罰的機制複雜，耗時過長，動輒以年計，做不到賞罰分明。第三，一些部門工作流程複雜，涉及的時間過長，又没有明確的處理時間標準，令許多工作一拖再拖，甚至石沉大海。這方面尤以土地發展規劃最為突出。第四，不同部門的統籌協調，以及政治任命官員與公務員隊伍之間的合作均有不足。一個較為突出的例子是政府土地涉及不同管理部門，這些部門各自為政，造成不少衛生與管理問題長期不能解決。

早前有人以公務員名義組織政治集會，並呼籲其他公務員參與政治集會及罷工，意圖向政府施壓。

我們認為，應該檢討目前政府人員的升遷與紀律制度，建立更明確的賞罰機制，尤其須突出獎勵作用，鼓勵政府人員勇於任事、積極為市民解決問題，同時精簡程序，消除繁文縟節和官僚僵化，建立能真正服務市民、回應社會所需的行政新風。同時，特區政府應在體制上進一步完善部門統籌協作，以及政治任命官員與公務員隊伍的合作。

另一方面，香港有良好的司法制度，對維護香港國際都市和金融中心的地位發揮了重要作用。然而，我們也應該看到，近年司法工作中出現的一些問題，越來越引起社會關注。

首先，司法覆核申請大幅度飆升，由回歸前的只有112宗，增加至2019年的多達3889宗，當中亦反映司法覆核存在被濫用的情況。

最近的例子說明了一些問題。有關丁權的覆核案件，上訴庭批評，丁屋政策1972年制定，人權法案條例在1991年制定，基本法實施也已有23年，申請人現在提出覆核，其時間延誤的程度驚人。與此同時，申請人並無任何實際利益受影響，根本沒有提出訴訟的地位。上訴庭認為，即使申請人贏了法律觀點，法庭也不會頒下濟助措施。我們應該反思，為什麼這樣一個沒有實際意義的訴訟，申請人卻可以取得法援支持？

法援署審批法援時，對於無理取鬧的申請，必須嚴格把關，但有研究指出，在成功取得覆核申請的案件持續大幅增加下，案件最終獲判勝訴的比例，卻不足四成。可以說，司法覆核被濫用與法援審批把關不嚴有莫大關係。值得一提的是，長洲覆核王郭卓堅在近15年來，共提出逾50次司法覆核申請，除1次勝訴和幾次主動撤銷外，其餘均敗訴。

我們認為，必須檢討目前的法援支援司法覆核的制度，司法覆核本來可以為監督政府的一項法定渠道，但必須避免司法覆核被濫用，這樣才能讓香港的司法制度健康發展。

近年社會關注的另一個問題是法庭在刑事案件的量刑，有時面對黑暴中嚴重罪行，判刑過輕，沒有阻嚇性，反被公眾誤以為法庭變相鼓勵暴力罪行，社會大眾難免質疑法庭的判決標準。

社會一直要求盡快對違法者作出應有的懲處，無論違法者以甚麼理由，都不能凌駕法律之上。

我們認為，量刑的客觀與一致性影響公眾信心。同時，司法運作不是抽離社會的，法庭必須承擔維護法治、公序良俗和社會道德價值的責任。我們應以開放態度，參考英國等普通法地區的做法，積極研究設立量刑委員會，負責制定及修改量刑指引，為量刑訂出更客觀標準，這樣才能加強公眾對司法機構的信心，鞏固司法制度。

補充一點，目前法庭往往透過刑事案件上訴，由上級法院頒下量刑指引，往往需時幾年，未必能夠適時與時並進。黃之鋒當日衝公民廣場案，由最初裁判署判決，上訴至最後終審法院頒下新量刑指引，耗時幾年就是一例證。

最後當然還有處理投訴法官操守行為的機制檢討，如終審法院首席法官張舉能上任時已指出，現時機制的確存在問題，有改善空間，並承諾作檢討。我們認為可以參考英國設立司法人員行為調查辦公室（Judicial Conduct Investigations Office），以更具公信力機制，處理有關法官操守行為但不涉案件判決的投訴。