推動行政及司法改革 回應社會發展挑戰——「變革香港」系列之二

Updated: Feb 24

民建聯副主席 周浩鼎

2021年2月22日



香港回歸之初,特區政府行政管理及公務員隊伍的專業高效,頗受稱道,但社會發展越來越複雜多變,政府管治與行政方面的問題也開始浮現,例如無力解決一些社會經濟的結構性矛盾,從地區民生事務到重大危機應對的表現也不時令公眾失望,行政部門被批評官僚僵化、避事或「離地」,甚至有輿論稱「公務員神話」已經破滅。

在世界經濟論壇的《2019年全球競爭力報告》中,香港競爭力總體排名第3,體制方面排名第5,但其下的細項評分中,「政府應對變化能力」、「政府長遠視野」分別只是排名17和16(這兩項排名居首的是新加坡),在一定程度上反映了香港政府行政方面存在的問題,以及這些問題如何影響香港的競爭力。我們認為,變革香港的其中一個方向,是通過行政改革提升效率,令政府更快更好地回應市民訴求和社會發展挑戰。

民建聯一直要求政府引用《收回土地條例》徵收土地,興建公營房屋,重建輪候冊市民「三年上樓」的希望。

初步看來,有四個方面的問題需要解決。首先,在目前的公務員升遷機制中,不論有無功績,只要不犯錯,就能步步高升,直至退休,反而勇於任事的官員,一旦犯錯,就可能仕途止步。這容易造成因循避事的官僚習氣。其次,賞罰不明確。用心做事的公務員得不到應有賞勵,而處理懲罰的機制複雜,耗時過長,動輒以年計,做不到賞罰分明。第三,一些部門工作流程複雜,涉及的時間過長,又没有明確的處理時間標準,令許多工作一拖再拖,甚至石沉大海。這方面尤以土地發展規劃最為突出。第四,不同部門的統籌協調,以及政治任命官員與公務員隊伍之間的合作均有不足。一個較為突出的例子是政府土地涉及不同管理部門,這些部門各自為政,造成不少衛生與管理問題長期不能解決。

早前有人以公務員名義組織政治集會,並呼籲其他公務員參與政治集會及罷工,意圖向政府施壓。

我們認為,應該檢討目前政府人員的升遷與紀律制度,建立更明確的賞罰機制,尤其須突出獎勵作用,鼓勵政府人員勇於任事、積極為市民解決問題,同時精簡程序,消除繁文縟節和官僚僵化,建立能真正服務市民、回應社會所需的行政新風。同時,特區政府應在體制上進一步完善部門統籌協作,以及政治任命官員與公務員隊伍的合作。


另一方面,香港有良好的司法制度,對維護香港國際都市和金融中心的地位發揮了重要作用。然而,我們也應該看到,近年司法工作中出現的一些問題,越來越引起社會關注。


首先,司法覆核申請大幅度飆升,由回歸前的只有112宗,增加至2019年的多達3889宗,當中亦反映司法覆核存在被濫用的情況。


最近的例子說明了一些問題。有關丁權的覆核案件,上訴庭批評,丁屋政策1972年制定,人權法案條例在1991年制定,基本法實施也已有23年,申請人現在提出覆核,其時間延誤的程度驚人。與此同時,申請人並無任何實際利益受影響,根本沒有提出訴訟的地位。上訴庭認為,即使申請人贏了法律觀點,法庭也不會頒下濟助措施。我們應該反思,為什麼這樣一個沒有實際意義的訴訟,申請人卻可以取得法援支持?


法援署審批法援時,對於無理取鬧的申請,必須嚴格把關,但有研究指出,在成功取得覆核申請的案件持續大幅增加下,案件最終獲判勝訴的比例,卻不足四成。可以說,司法覆核被濫用與法援審批把關不嚴有莫大關係。值得一提的是,長洲覆核王郭卓堅在近15年來,共提出逾50次司法覆核申請,除1次勝訴和幾次主動撤銷外,其餘均敗訴。


我們認為,必須檢討目前的法援支援司法覆核的制度,司法覆核本來可以為監督政府的一項法定渠道,但必須避免司法覆核被濫用,這樣才能讓香港的司法制度健康發展。


近年社會關注的另一個問題是法庭在刑事案件的量刑,有時面對黑暴中嚴重罪行,判刑過輕,沒有阻嚇性,反被公眾誤以為法庭變相鼓勵暴力罪行,社會大眾難免質疑法庭的判決標準。

社會一直要求盡快對違法者作出應有的懲處,無論違法者以甚麼理由,都不能凌駕法律之上。

我們認為,量刑的客觀與一致性影響公眾信心。同時,司法運作不是抽離社會的,法庭必須承擔維護法治、公序良俗和社會道德價值的責任。我們應以開放態度,參考英國等普通法地區的做法,積極研究設立量刑委員會,負責制定及修改量刑指引,為量刑訂出更客觀標準,這樣才能加強公眾對司法機構的信心,鞏固司法制度。


補充一點,目前法庭往往透過刑事案件上訴,由上級法院頒下量刑指引,往往需時幾年,未必能夠適時與時並進。黃之鋒當日衝公民廣場案,由最初裁判署判決,上訴至最後終審法院頒下新量刑指引,耗時幾年就是一例證。


最後當然還有處理投訴法官操守行為的機制檢討,如終審法院首席法官張舉能上任時已指出,現時機制的確存在問題,有改善空間,並承諾作檢討。我們認為可以參考英國設立司法人員行為調查辦公室(Judicial Conduct Investigations Office),以更具公信力機制,處理有關法官操守行為但不涉案件判決的投訴。

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